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Projekt 'Sperrverfügungen im Internet' bearbeiten

Nationalstaaten gehen gegen illegale Inhalte im Internet nicht nur durch eine exterritoriale Ausdehnung ihres Strafrechts vor, sondern auch mit dem Versuch, das Netz gegen illegale Inhalte im Ausland abzuschotten. Das Projekt konnte zeigen, dass derartige "Sperrverfügungen" gegen Accessprovider auf dem eigenen Hoheitsgebiet einen Zugriff der Bürger auf illegale Inhalte im Internet nur in begrenztem Maße und mit intensiven Freiheitseingriffen (insb. in das Fernmeldegeheimnis) verhindern können.

Das In­ter­net er­mög­licht einen welt­wei­ten Zu­griff auf ei­ne Viel­zahl von recht­mä­ßig an­ge­bo­te­nen Da­ten. Es wird aber auch für die Be­ge­hung von Straf­ta­ten ge­nutzt, wie die Ver­brei­tung von ge­walt­ver­herr­li­chen­den oder kin­derpor­no­gra­phi­schen In­hal­ten so­wie Ur­he­ber­rechts­ver­let­zun­gen, il­le­ga­les Glückss­piel oder die Wer­bung für ter­ro­ris­ti­sche Zie­le.

Ei­ne Ver­hin­de­rung und Ver­fol­gung die­ser De­lik­te be­rei­tet häu­fig Schwie­rig­kei­ten, da die Kom­pe­ten­zen der na­tio­na­len Si­cher­heits­be­hör­den an den Staats­gren­zen en­den. Auch wenn der An­wen­dungs­be­reich des ma­te­ri­el­len Straf­rechts auf aus­län­di­sche Ser­ver aus­ge­dehnt wird, ist die in­ter­na­tio­na­le Rechts­durch­set­zung we­gen der feh­len­den Ge­biets­ho­heit in der Pra­xis schwie­rig[1]. Die Na­tio­nal­staa­ten kön­nen des­we­gen in vie­len Fäl­len nicht wirk­sam ge­gen il­le­ga­le In­hal­te auf aus­län­di­schen Ser­vern vor­ge­hen. Das gilt vor al­lem dann, wenn die­se In­hal­te im Aus­land nicht straf­bar sind, wie es et­wa in den USA bei na­tio­nal­so­zia­lis­ti­scher Pro­pa­gan­da oder vie­len ge­walt­ver­herr­li­chen­den Äu­ße­run­gen der Fall ist[2].

Zahl­rei­che Staa­ten ver­su­chen da­her, ihr na­tio­na­les Ter­ri­to­ri­um ge­gen il­le­ga­le In­hal­te im In­ter­net ab­zu­schot­ten: Wenn nicht di­rekt ge­gen die auf aus­län­di­schen Ser­vern ge­spei­cher­ten In­hal­te vor­ge­gan­gen wer­den kann, so sol­len we­nigs­tens tech­ni­sche Sperr­maß­nah­men einen Zu­griff der Bür­ger un­ter­bin­den. Be­kannt sind die Maß­nah­men der Volks­re­pu­blik Chi­na oder des Iran, wel­che die In­for­ma­ti­ons- und Mei­nungs­frei­heit stark be­schrän­ken. Seit ei­ni­gen Jah­ren im­ple­men­tie­ren je­doch auch west­li­che De­mo­kra­ti­en wie Groß­bri­tan­ni­en zu­neh­mend tech­ni­sche Sper­ren ge­gen il­le­ga­le In­hal­te im In­ter­net. Auch in Deutsch­land be­ste­hen be­reits ge­setz­li­che Grund­la­gen für die An­ord­nung der­ar­ti­ger Zu­gangs­sper­ren durch die Me­di­en­auf­sicht. Die­se „Sperr­ver­fü­gun­gen“ wa­ren in Deutsch­land bis­her al­ler­dings in der prak­ti­schen Um­set­zung we­nig er­folg­reich und wur­den in der (Fach-)Öf­fent­lich­keit we­gen ih­rer tech­ni­schen Pro­ble­me und ih­rer Ein­grif­fe in die In­for­ma­ti­ons- und Mei­nungs­frei­heit über­wie­gend kri­tisch be­ur­teilt.

Auf­grund der be­ste­hen­den tech­ni­schen und recht­li­chen Un­si­cher­hei­ten be­auf­trag­te die in Deutsch­land für Sperr­ver­fü­gun­gen zu­stän­di­ge Kom­mis­si­on für Ju­gend­me­dien­schutz (KJM) das Frei­bur­ger Max-Planck-In­sti­tut für aus­län­di­sches und in­ter­na­tio­na­les Straf­recht so­wie die Tech­ni­sche Uni­ver­si­tät Dres­den mit ent­spre­chen­den Stu­di­en. Ziel war zum einen die Un­ter­su­chung der tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten, zum an­de­ren die Prü­fung der recht­li­chen Zu­läs­sig­keit von Sperr­maß­nah­men im In­ter­net. Be­son­ders die vom Max-Planck-In­sti­tut durch­ge­führ­te ju­ris­ti­sche Ana­ly­se führ­te zu un­er­war­te­ten Er­geb­nis­sen.


Tech­ni­sche Mög­lich­kei­ten der ter­ri­to­ria­len Zu­griffs­be­schrän­kung im glo­ba­len In­ter­net

In der Dis­kus­si­on über die Grund­struk­tu­ren von in­ter­na­tio­na­len Com­pu­ter­net­zen do­mi­niert heu­te noch im­mer das Pa­ra­dig­ma des na­tio­nal kaum re­gu­lier­ba­ren „glo­ba­len Cy­ber­space“. Ge­ra­de frü­he Vi­sio­näre des In­for­ma­ti­ons­rechts stel­len in­zwi­schen je­doch die Fra­ge nach ei­ner „Ter­ri­to­ria­li­sie­rung“ des In­ter­nets, um den Na­tio­nal­staa­ten auch on­li­ne einen Rest­be­stand ih­rer Sou­ve­rä­ni­tät zu er­hal­ten und die Durch­set­zung von Nor­men und Wer­ten nicht al­lein dem Markt zu über­las­sen.

Ent­spre­chen­de Mög­lich­kei­ten zei­gen sich ge­ra­de im Be­reich der Sperr­maß­nah­men ge­gen be­stimm­te In­hal­te: Seit­dem die­se vor ei­ni­gen Jah­ren in Deutsch­land erst­mals ge­richt­lich über­prüft wur­den, hat sich die Tech­nik von In­ter­netsper­ren er­heb­lich wei­ter­ent­wi­ckelt. Die Um­set­zungs­mög­lich­kei­ten hän­gen in ers­ter Li­nie vom Diens­te­an­ge­bot der Pro­vi­der ab, die zur Ein­rich­tung von Zu­griffss­per­ren her­an­ge­zo­gen wer­den. Denk­ba­re Ak­teu­re für Sperr­maß­nah­men sind Ac­cess-Pro­vi­der, die den Ein­wahl­kno­ten zum In­ter­net be­reit­stel­len, und Net­work-Pro­vi­der, die die In­fra­struk­tur be­trei­ben[3].

Ent­schei­dend für die Durch­füh­rung von Sperr­maß­nah­men sind da­bei die Da­ten, die den je­wei­li­gen An­bie­tern bei ih­rer Ge­schäfts­er­brin­gung vor­lie­gen. Stark ver­ein­facht lässt sich fest­stel­len, dass drei An­sät­ze zur Ver­fü­gung ste­hen: „Gro­be“ Sperr­tech­ni­ken (wie sol­che an­hand der IP-Adres­se) sind ein­fach durch­zu­füh­ren, aber nicht trenn­scharf, da sie oft zahl­rei­che le­ga­le In­hal­te mit­er­fas­sen, die nur zu­fäl­lig am glei­chen Ort ge­spei­chert sind. „Fei­ne­re“ Sperr­tech­ni­ken (ins­be­son­de­re auf der Ba­sis von URL-Adres­sen) sind zwar von grö­ße­rer Treff­si­cher­heit, set­zen je­doch einen ho­hen tech­ni­schen und or­ga­ni­sa­to­ri­schen Auf­wand vor­aus und kön­nen von zahl­rei­chen Pro­vi­dern nicht im Rah­men der üb­li­chen Ge­schäfts­ab­wick­lung im­ple­men­tiert wer­den. Die in den letz­ten Jah­ren neu ent­wi­ckel­ten hy­bri­den Sperr­tech­no­lo­gi­en kom­bi­nie­ren die Vor­tei­le bei­der Ver­fah­ren, in­dem sie zu­nächst ei­ne gro­be Fil­te­rung auf „ver­däch­ti­ge“ (IP-)Adres­sen vor­neh­men und dann nur die­se vor­s­e­lek­tier­te Kom­mu­ni­ka­ti­on noch wei­ter im Hin­blick auf URL-Adres­sen ana­ly­sie­ren. Das er­for­dert al­ler­dings ei­ne In­fra­struk­tur zur Über­wa­chung des In­ter­net­ver­kehrs, die mit be­trächt­li­chen Ein­grif­fen in das Fern­mel­de­ge­heim­nis und Miss­brauchs­ri­si­ken ver­bun­den ist.

Zu­dem kön­nen (mehr oder we­ni­ger) fach­kun­di­ge Nut­zer sämt­li­che ge­schil­der­ten Sper­ren um­ge­hen. In­so­weit spie­len die je­weils nutz­ba­re Netz­in­fra­struk­tur (mit ver­schie­de­nen Zu­gangs­ver­mitt­lern im In­land, ei­ner mög­li­chen Ein­wahl über aus­län­di­sche Ac­cess-Pro­vi­der oder dem Zu­griff auf An­ony­mi­sie­rungs­diens­te) so­wie das je­wei­li­ge Re­gie­rungs­sys­tem (De­mo­kra­tie oder to­ta­li­tär­er Staat) ei­ne wich­ti­ge Rol­le. Gleich­wohl sind Sperr­maß­nah­men auch in markt­wirt­schaft­lich ge­präg­ten und frei­heit­li­chen De­mo­kra­ti­en nicht völ­lig nutz­los oder auf ei­ne sym­bo­li­sche Po­li­tik re­du­ziert. Trotz der be­ste­hen­den al­ter­na­ti­ven Zu­gangs­mög­lich­kei­ten wer­den ins­be­son­de­re Kin­der und Ju­gend­li­che je­den­falls vor ei­nem zu­fäl­li­gen Kon­takt mit schäd­li­chen In­hal­ten ge­schützt und Nut­zer oh­ne Kennt­nis­se der Um­ge­hungs­mög­lich­kei­ten vom ge­wünsch­ten Zu­griff auf il­le­ga­le In­hal­te ab­ge­hal­ten.

Recht­li­che Gren­zen für Zu­griffss­per­ren

Pro­ble­ma­ti­scher als das dar­ge­stell­te Um­ge­hungs­ri­si­ko sind die durch Zu­griffss­per­ren ver­ur­sach­ten Ein­grif­fe in Grund­rech­te. Zu be­rück­sich­ti­gen sind ins­be­son­de­re die Be­rufs­frei­heit und der Ei­gen­tums­schutz der Zu­gangs­diens­tean­bie­ter, die Mei­nungs­frei­heit der Con­tent-Pro­vi­der so­wie die In­for­ma­ti­ons­frei­heit der Nut­zer[4][5]. Die­se – in Recht­spre­chung und Li­te­ra­tur auch bis­her schon dis­ku­tier­ten Ein­grif­fe – wur­den in der Un­ter­su­chung des Max-Planck-In­sti­tuts de­tail­liert ana­ly­siert.

Ein neu­er ver­fas­sungs­recht­li­cher Schwer­punkt der Un­ter­su­chung er­gab sich aus der Er­kennt­nis, dass die Um­set­zung von Sperr­ver­fü­gun­gen in vie­len Fäl­len durch die Ana­ly­se der an­ge­for­der­ten IP-Adres­sen und URLs auch in das Fern­mel­de­ge­heim­nis ein­greift. Das be­ruht dar­auf, dass die­ses Grund­recht nicht nur den In­halt, son­dern auch die nä­he­ren Um­stän­de der Kom­mu­ni­ka­ti­on schützt. Dar­un­ter fal­len nach den Er­geb­nis­sen der Stu­die auch die Adres­sen und Port-Num­mern, die bei den meis­ten Sperr­tech­no­lo­gi­en flä­chen­de­ckend aus­ge­wer­tet wer­den müs­sen, um den Zu­griff auf be­stimm­te An­ge­bo­te zu ver­hin­dern.

Die Ein­griff­sin­ten­si­tät von Sperr­maß­nah­men bei der Ana­ly­se von dem Fern­mel­de­ge­heim­nis un­ter­lie­gen­den Da­ten war we­der der Öf­fent­lich­keit noch dem Ge­setz­ge­ber aus­rei­chend be­wusst. Die Le­gis­la­ti­ve hat des­we­gen in ih­rer kom­pli­zier­ten und höchst un­über­sicht­li­chen Re­ge­lung der Sperr­an­ord­nun­gen nicht nor­miert, ob und in­wie­weit bei der Um­set­zung in das Fern­mel­de­ge­heim­nis ein­ge­grif­fen wer­den darf. Da­bei hat sie nicht nur ge­gen die Zi­tier­ge­bo­te von Art. 19 Abs. 1 Satz 2 Grund­ge­setz und § 88 Abs. 3 Satz 3 Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­setz ver­sto­ßen, weil sie in der Er­mäch­ti­gungs­grund­la­ge an kei­ner Stel­le die Mög­lich­keit ei­ner Ein­schrän­kung des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses er­wähnt. In der Nor­men­ket­te des Ju­gend­me­dien­schutz-Staats­ver­tra­ges, des Staats­ver­tra­ges über Rund­funk und Te­le­me­di­en und des Te­le­me­dien­ge­set­zes wur­de – im Ge­gen­teil – viel­mehr fest­ge­legt, dass auch bei Sperr­ver­pflich­tun­gen das Fern­mel­de­ge­heim­nis „zu wah­ren“ ist.

Die gel­ten­de Rechts­la­ge er­laubt so­mit ge­gen­wär­tig kei­ne Sperr­maß­nah­men, die in das von Art. 10 Grund­ge­setz und § 88 Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­setz ge­schütz­te Fern­mel­de­ge­heim­nis ein­grei­fen. Da­mit schei­den der­zeit al­le An­sät­ze – ein­schließ­lich der hy­bri­den Sperr­tech­ni­ken – aus, die auf der Ana­ly­se von IP-Adres­sen, Port-Num­mern, URLs oder In­halts­da­ten be­ru­hen. Zu­läs­sig blei­ben nur die – nicht in das Fern­mel­de­ge­heim­nis ein­grei­fen­den – Ma­ni­pu­la­tio­nen von Do­main-Na­men an den ent­spre­chen­den Ser­vern so­wie die Un­ter­drückung von Ein­trä­gen in der Tref­fer­lis­te von Such­ma­schi­nen.

Die­se Be­schrän­kung der zu­läs­si­gen Sperr­tech­ni­ken be­ruht nicht nur auf ei­ner for­ma­len Ge­set­zes­an­wen­dung. Sie ist auch in der Sa­che be­rech­tigt. Ins­be­son­de­re die neu­en hy­bri­den Tech­no­lo­gi­en er­mög­li­chen nicht nur die Sper­rung von aus­län­di­schen In­ter­net­adres­sen, son­dern könn­ten mit­tels ei­ner zen­tra­len Kon­trol­lar­chi­tek­tur po­ten­zi­ell so­gar ei­ne ef­fek­ti­ve und flä­chen­de­cken­de in­halt­li­che Über­wa­chung der In­ter­net­kom­mu­ni­ka­ti­on er­leich­tern. Der Ein­satz sol­cher, un­ter Um­stän­den sehr ein­griff­sin­ten­si­ven Kon­troll­tech­ni­ken setzt vor­aus, dass sich der par­la­men­ta­risch le­gi­ti­mier­te Ge­setz­ge­ber über die da­mit ver­bun­de­nen Ein­schnit­te in die Frei­heits­rech­te sei­ner Bür­ger um­fäng­lich im Kla­ren ist und ih­re Ver­hält­nis­mä­ßig­keit gründ­lich ab­wägt.


Wei­te­re Fra­gen und Zu­kunfts­per­spek­ti­ven

Die Un­ter­su­chung des Frei­bur­ger Max-Planck-In­sti­tuts für aus­län­di­sches und in­ter­na­tio­na­les Straf­recht geht über die hier dar­ge­stell­te Pro­ble­ma­tik hin­aus, be­leuch­tet zahl­rei­che wei­te­re Fra­ge­stel­lun­gen des gel­ten­den Rechts und gibt ei­ne Ge­samtein­schät­zung der ge­gen­wär­ti­gen Rechts­la­ge. Da­bei er­wei­sen sich die be­ste­hen­den Re­ge­lun­gen auch in an­de­ren Punk­ten als un­aus­ge­reift. Dies gilt so­wohl im Hin­blick auf die Ef­fek­ti­vi­tät als auch auf den Schutz der von Sperr­ver­fü­gun­gen tan­gier­ten Grund­rech­te. Zu kri­ti­sie­ren sind die Zu­stän­dig­kei­ten un­ter­schied­li­cher Be­hör­den für Sperr­ver­fü­gun­gen, die zu­künf­tig zu Durch­set­zungs­pro­ble­men füh­ren­den Ver­wei­sungs­ket­ten und wei­te­re Sys­tem­brü­che.

Der man­gel­haf­te Schutz der von Sperr­maß­nah­men mas­siv tan­gier­ten Grund­rech­te zeigt sich nicht nur an der feh­len­den Re­ge­lung zu Ein­grif­fen in das Fern­mel­de­ge­heim­nis, son­dern auch an den un­zu­rei­chen­den Über­le­gun­gen und Nor­men zu Trans­pa­renz, Kon­trol­le und spe­zi­fi­schen Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten so­wie an der nicht vor­han­de­nen Kos­ten­re­ge­lung. Bei der Durch­füh­rung von na­tio­na­len Sperr­maß­nah­men im In­ter­net geht es um der­art zen­tra­le Fra­ge­stel­lun­gen für die Frei­heits­rech­te der Bür­ger und die In­te­gri­tät des ge­sam­ten In­ter­nets, dass der Auf­bau ei­nes ei­ni­ger­ma­ßen ef­fek­ti­ven Sys­tems auch in­so­weit nicht oh­ne in­ten­si­ve Über­le­gun­gen und Lei­tent­schei­dun­gen des Ge­setz­ge­bers er­fol­gen darf.

Will die Le­gis­la­ti­ve ei­ne – in ih­ren Er­folgs­aus­sich­ten gleich­wohl frag­li­che – wir­kungs­vol­le­re, prä­zi­se­re, trans­pa­ren­te und kon­trol­lier­te na­tio­na­le Ab­schot­tung ge­gen il­le­ga­le In­hal­te im In­ter­net er­mög­li­chen, so sind ge­setz­li­che Neu­re­ge­lun­gen not­wen­dig, die sich kei­nes­falls nur auf die Ge­stat­tung von Ein­grif­fen in den Fern­mel­de­ver­kehr be­schrän­ken dür­fen. Dies er­for­dert ei­ne Grund­satz­dis­kus­si­on über tech­ni­sche Kon­zep­te zur „Ter­ri­to­ria­li­sie­rung des In­ter­nets“ in frei­heit­li­chen Ge­sell­schaf­ten, über die je­wei­li­gen recht­li­chen Mög­lich­kei­ten und ih­re Be­gren­zung durch Frei­heits­rech­te so­wie vor al­lem auch über al­ter­na­ti­ve Schutz­stra­te­gi­en. Die­se Grund­satz­dis­kus­si­on muss vor ent­spre­chen­den Re­form­schrit­ten ge­führt wer­den[6].